國家發(fā)展改革委 國土資源部

環(huán)境保護部 住房城鄉建設部

關(guān)于規范推進(jìn)特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見(jiàn)

  各省、自治區、直轄市人民政府。新疆生產(chǎn)建設兵團：

  特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮和產(chǎn)業(yè)園區的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)平臺。特色小城鎮市擁有幾十平方公里以上和一定人口經(jīng)濟規模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮。近年來(lái)，各地區各有關(guān)部分認真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，積極穩妥推進(jìn)特色小鎮和小城鎮建設，取得了一些進(jìn)展，積累了一些經(jīng)驗，涌現出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮。但在推進(jìn)過(guò)程中，也出現了概念不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場(chǎng)化不足的問(wèn)題，有些地區甚至存在政府債務(wù)風(fēng)險加劇和房地產(chǎn)化的苗頭。為深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院領(lǐng)導同志重要批示指示精神，現就規范推進(jìn)各地區特色小鎮和小城鎮建設推出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。深入學(xué)習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅持以人民為中心，堅持貫徹新發(fā)展理念，把特色小鎮和小城鎮建設作為供給側結構性改革的重要平臺，因地制宜、改革創(chuàng )新，發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮和小城鎮，促進(jìn)新型鎮化建設和經(jīng)濟轉型升級。

（二）基本原則。

  堅持創(chuàng )新探索。創(chuàng )新工作思路、方法和機制，著(zhù)力培育供給側小鎮經(jīng)濟，努力走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新路子，防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”。

 堅持因地制宜。從各地區實(shí)際出發(fā)，遵循客觀(guān)規律，實(shí)事求是、量力而行、控制數量、提高質(zhì)量、體現區域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數量要求和政績(jì)考核，防止盲目發(fā)展，一哄而上。

 堅持產(chǎn)業(yè)建鎮。立足各地區要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長(cháng)的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續發(fā)展特征的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)，防止千鎮一面和房地產(chǎn)化。

 堅持以人為本。圍繞人的城鎮化，統籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，提升服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量、文化內涵和發(fā)展品質(zhì)，打造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高人民獲得感和幸福感，防止政績(jì)工程和形象工程。

 堅持市場(chǎng)主導。按照政府引導、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運作的要求，創(chuàng )新建設模式、管理方式和服務(wù)手段，推動(dòng)多元化主體同心同向、共建共享，發(fā)揮政府制定規則政策、搭建發(fā)展平臺等作用，防止政府大包大攬和加劇債務(wù)風(fēng)險。

   二、重點(diǎn)任務(wù)

 （三）準確把握特色小鎮內涵。各地區要準確理解特色小鎮內涵特質(zhì)，立足產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”，推動(dòng)創(chuàng )新性供給與個(gè)性化需求有效對接，打造創(chuàng )新發(fā)展平臺和新型城鎮化有效載體。不能把特色小鎮當成筐，什么都往里面裝，不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”。各地區可結合產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化和產(chǎn)城融合，循序漸進(jìn)發(fā)展“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”等不同類(lèi)型特色小鎮；依托大城市周邊的重點(diǎn)鎮培育發(fā)展衛星城，依托有特色資源的重點(diǎn)鎮培育發(fā)展專(zhuān)業(yè)特色小城鎮。

   （四）遵循城鎮化發(fā)展規律。浙江特色小鎮是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應的要素和產(chǎn)業(yè)基礎。各地區發(fā)展很不平衡，要按規律辦事，樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)和功成不必在我的理念，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗的可復制和不可復制內容，合理借鑒其理念方法、精神實(shí)質(zhì)和創(chuàng )新精神，追求慢工出細活出精品，避免脫離實(shí)際照搬照抄。特別是中西部地區要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)推進(jìn)特色小鎮和小城鎮建設布局，走少而特、少而精、少而專(zhuān)的發(fā)展之路，避免盲目發(fā)展、過(guò)度追求數量目標和投資規模。

（五）注重打造鮮明特色。各地區在推進(jìn)特色小鎮和小城鎮建設過(guò)程中，要立足區位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)積淀和地域特征，以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態(tài)雷同、特色不鮮明和同質(zhì)化競爭。聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端方向，著(zhù)力發(fā)展優(yōu)勢主導特色產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、創(chuàng )新供應鏈，吸引人才、技術(shù)、資金等高端要素集聚，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。

（六）有效推進(jìn)“三生融合”。各地區要立足以人為本，科學(xué)規劃特色小鎮的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)產(chǎn)城人文融合發(fā)展，營(yíng)造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間，防止將原住居民整體遷出。增強生活服務(wù)功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務(wù)圈”和繁榮“商業(yè)圈”。提煉文化經(jīng)典元素和標志性符號，合理應用于建設運營(yíng)及公共空間。保護特色景觀(guān)資源，將美麗資源轉化為“美麗經(jīng)濟”。

 （七）理清政府與市場(chǎng)邊界。各地區要以企業(yè)為特色小鎮和小城鎮建設主力軍，引導企業(yè)有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng )造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業(yè)獨立或牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營(yíng)商，避免項目簡(jiǎn)單堆砌和碎片化開(kāi)發(fā)。發(fā)揮政府強化規劃引導、營(yíng)造制度環(huán)境、提供設施服務(wù)等作用，順勢而為、因勢利導，不要過(guò)度干預。鼓勵利用財政資金聯(lián)合社會(huì )資本，共同發(fā)起特色小鎮建設基金。

 （八）實(shí)現創(chuàng )建達標制度。各地區要控制特色小鎮和小城鎮建設數量，避免分解指標、層層加碼。統一實(shí)行寬進(jìn)嚴定、動(dòng)態(tài)淘汰的創(chuàng )建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區只管前期申報、不管后期發(fā)展。

 （九）嚴防政府債務(wù)風(fēng)險。各地區要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮主要投資運營(yíng)商，盡可能避免政府舉債建設進(jìn)而加重債務(wù)包袱?？h級政府綜合債務(wù)率超過(guò)100%的風(fēng)險預警地區，不得通過(guò)融資平臺公司變相舉債立項建設。統籌考慮綜合債務(wù)率、現有財力、資金籌措和還款來(lái)源，穩妥把握配套設施建設節奏。

 （十）嚴防房地產(chǎn)化傾向。各地區要綜合考慮特色小鎮和小城鎮吸納就業(yè)和常住人口規模，從嚴控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，合理確定住宅用地比例，并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時(shí)序。適度提高產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)?？茖W(xué)論證企業(yè)創(chuàng )建特色小鎮規劃，對產(chǎn)業(yè)內容、盈利模式和后期運營(yíng)方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防范“假小鎮真地產(chǎn)”項目。

（十一）嚴格節約集約用地。各地區要落實(shí)最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，劃定特色小鎮和小城鎮發(fā)展邊界，避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵盤(pán)活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，全面實(shí)行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至范圍，規劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農業(yè)類(lèi)特色小鎮可適當放寬。

（十二）嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)。各地區要按照《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》要求，依據應劃盡劃、應保盡保原則完成生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作。嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態(tài)，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區、森林公園和地質(zhì)公園等區域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮和小城鎮產(chǎn)業(yè)準入關(guān)，防止引入高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，加強環(huán)境治理設施建設。

三、組織實(shí)施

 （十三）提高思想認識。各地區要深刻認識特色小鎮和小城鎮建設的重要意義，將其作為深入推進(jìn)供給側結構性改革的重要平臺，以及推進(jìn)經(jīng)濟轉型升級和新型城鎮化建設的重要抓手，切實(shí)抓好組織實(shí)施。

（十四）壓實(shí)省級責任。各省級人民政府要強化主體責任意識，按照本意見(jiàn)要求，整合各方力量，及時(shí)規范糾偏，調整優(yōu)化實(shí)施方案、創(chuàng )建數量和配套政策，加強統計監測。

（十五）加強部門(mén)統籌。充分發(fā)揮推進(jìn)新型城鎮化工作部際聯(lián)席會(huì )議機制的作用，由國家發(fā)展改革委牽頭，會(huì )同國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉建設等有關(guān)部門(mén)，共同推進(jìn)特色小鎮和小城鎮建設工作，加強對各地區的監督檢查評估。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)對已公布的兩批403個(gè)全國特色小城鎮、96個(gè)全國運動(dòng)休閑特色小鎮等，開(kāi)展定期測評和優(yōu)勝劣汰。

（十六）做好宣傳引導。發(fā)揮主流媒體輿論宣傳作用，持續跟蹤報道建設進(jìn)展，發(fā)現新短板新問(wèn)題，總結好樣板好案例，形成全社會(huì )關(guān)注關(guān)心的良好氛圍。

國家發(fā)展改革委

國 土 資 源 部

環(huán) 境 保 護 部

住房城鄉建設部

2017年12月4日